SOBRE FINANCIACIÓN TERRITORIAL (Juan Manuel Muñoz)

El buen gobierno exige que las reformas de la administración que ejecuta sus políticas estén orientadas a mejorar el servicio público. Los ciudadanos somos ocasionalmente votantes, periódicamente contribuyentes, pero casi diariamente clientes (no meros usuarios) de los servicios que presta la administración.
Clientes, además, cada vez más y mejor informados de unos derechos que nos asisten frente a esa administración.
De vivir bajo el paternalismo estatal hemos pasado a exigir unas estructuras administrativas ágiles, transparentes y eficaces. Por tanto, si las administraciones regionales deben dotarse de una agencia tributaria o de una policía propias, es cuestión a resolver desde su contribución efectiva a la mejora del servicio público.
En España se ha impuesto un argumento falaz en el ámbito de la gestión pública. Se atribuye a las CCAA un carácter infalible en el cumplimiento de sus funciones. El profesor González Páramo escribía en estas mismas páginas y en la revista «Altar Mayor» de esa pretendida infalibilidad. Como consecuencia de este apriorismo, cualquier competencia cedida desde la Administración Central a la
Regional se desempeñaría siempre más eficazmente. Hablando en términos rigurosos, la gestión pública, como disciplina científica no respalda esa bondad intrínseca.
Por otra parte, se argumenta también la necesidad de las agencias tributarias regionales como prolongación lógica de una mayor autonomía fiscal de la que las CCAA disfrutan desde enero de 2002. Actualmente y como media, dos tercios de la financiación de las regiones de régimen común (todas menos las tres provincias vascas y Navarra) proceden de los distintos tributos cedidos, mientras que el tercio restante procede de las transferencias.
Tampoco aquí el razonamiento conduce necesariamente a la reforma de la Administración Tributaria, pues una única Agencia Tributaria puede gestionar la totalidad de los impuestos tanto propios como cedidos a las administraciones regionales, incluyendo la gestión de aquellos tributos cedidos sobre los que aquéllas gozan de capacidad normativa. Todo ello sin que la autonomía fiscal regional se vea resentida.
Por esta segunda razón, si lo que las CCAA buscan es hacer un ejercicio efectivo de su autonomía fiscal para dotarse de recursos adicionales con los que mejorar la calidad de los servicios en los que son competentes, o ampliar la cobertura de los mismos, han de utilizar su muy notable capacidad normativa en impuestos de máxima relevancia con una tendencia diferente de la que hasta ahora han mostrado. Tendencia, en último término, conducente a la rebaja de la presión fiscal mediante el establecimiento de beneficios fiscales (deducciones principalmente) a los ciudadanos con residencia fiscal en su territorio.
Por ejemplo, para 2004, los ingresos de la Junta de Andalucía procedentes de los tributos que ella misma gestiona han crecido menos que los procedentes de los tributos gestionados por el Estado. La explicación de tal comportamiento radica en el uso de la autonomía fiscal del gobierno regional para reducir la imposición. Paralelamente, el recurso al establecimiento de tributos propios es muy limitado. También para 2004, los ingresos procedentes de tributos propios apenas representan el 1,6 por ciento del total, teniendo en cuenta que para este año se incorporaban los ingresos procedentes de la recién implantada fiscalidad ecológica (cuatro nuevos impuestos más una tasa). En el resto de CC.AA. la situación es muy similar, bien es cierto que la Administración Central ha venido recurriendo ante el Tribunal Constitucional los tributos establecidos por las regiones. Los ciudadanos no necesariamente están interesados en las reformas administrativas que, finalmente, se llevan a cabo. En ocasiones, la clase política induce una demanda social previamente inexistente para justificar su papel institucional. Creemos que éste es un ejemplo claro de demanda inducida.
La Administración Regional dispone de instrumentos financieros suficientes para mejorar la calidad de los servicios que presta a los ciudadanos que residen en su territorio. Además, el uso de su autonomía sólo para introducir beneficios fiscales supone un planteamiento de escaso recorrido ante un eventual recorte en los ingresos procedentes de los fondos estructurales. Téngase en cuenta que la cuantía de estos fondos sólo está garantizada hasta 2006.
Más preocupante resulta saber que la estrategia de los beneficios fiscales es incompatible con una nueva reforma de la financiación autonómica, complaciente con las demandas del influyente nacionalismo periférico (esencialmente insolidario) que amenaza directamente al funcionamiento del Fondo de Suficiencia y al Fondo de Compensación Interterritorial. Ambos fondos garantizan actualmente, las transferencias niveladoras entre las regiones de diferente renta per cápita.
Las CCAA no pueden fijar su agenda de reformas, por ejemplo en materia tributaria, exigiendo organismos cuya contribución al mejor servicio público es un interrogante y que, paradójicamente, nacen a rebufo de la imitación nacionalista, en mitad de una sociedad que no los demanda y de espaldas a la verdadera amenaza que viene impuesta por el egoísmo nacionalista.




Juan Manuel Muñoz es economista